A ofensiva contra
a Função Pública e o serviço público[1]

Pedro Carvalho*    08.Ene.10    Outros autores

Pedro CarvalhoNeste texto de enorme interesse para todos os trabalhadores e não apenas os da função pública, o autor, Pedro Carvalho desmonta a falácia neoliberal que o governo PS de José Sócrates levou a um extremo onde a direita tradicional não conseguiu chegar.
A desqualificação dos serviços, através da diminuição de recursos, meios e funcionários, é sempre o primeiro passo para justificar para a privatização ou mesmo encerramento do serviço.
E o encerramento de serviços implica na grande maioria dos casos um contributo para acelerar a desertificação de uma determinada localidade ou região. Por outro lado, questões de eficiência e qualidade muitas vezes foram levantadas para justificar o encerramento de centros de saúde, maternidades ou urgências, ou noutros casos, a relação custo/benefício na manutenção de um determinado serviço, quando logo após o encerramento o serviço passa a ser garantido por privados.

A ofensiva contra os funcionários públicos nos últimos anos, que conheceu contornos mais gravosos a partir de 2005 com o primeiro Governo PS/Sócrates, não atingiu só os seus direitos e o seu poder de compra, fez parte de um ataque concertado contra todos os trabalhadores portugueses, os sindicatos, o serviço público, as funções sociais e redistributivas do Estado.

Esta ofensiva tem objectivos ideológicos mais profundos e faz parte de uma estratégia concertada em curso ao nível internacional e europeu, sobretudo no seio dos países capitalistas mais avançados. Por isso tem que ser enquadrada de uma forma mais ampla e de um ponto de vista histórico, no contexto da resposta do capital à crise sistémica que o sistema capitalista atravessa, nomeadamente com o retorno visível da crise nos anos 70 do século XX. Este enquadramento é tanto mais necessário, quando esta ofensiva irá intensificar-se e tornar-se mais violenta nos próximos anos, com o sistema a responder à crise de rentabilidade que atravessa, procurando por todas as formas aumentar a taxa de exploração sobre o trabalho, como condição para retomar o processo de valorização de capital.

Com a interiorização da crise por parte dos trabalhadores, sobre a ameaça de um desemprego crescente e do encerramento/deslocalização de empresas, retorna um discurso já conhecido, baseado na máxima que «todos temos que fazer sacrifícios», pondo novamente a tónica na moderação do crescimento dos salários e na flexibilidade laboral, apesar de toda a precariedade que já hoje trespassa o mundo do trabalho.

Mas não só, os históricos níveis de intervenção estatal no contexto do actual episódio de crise nas operações de salvamento sobretudo do sector bancário e financeiro, estão a traduzir-se em défices públicos crescentes e consequente aumento da dívida pública em substituição de dívida privada, nos países da OCDE no seu conjunto. O ajustamento já anunciado, a prazo, irá traduzir-se em novos cortes orçamentais nas funções sociais do Estado, no investimento público e na estrutura da administração pública, ou seja, nos funcionários públicos. No fundo sobre todos os trabalhadores, sobretudo os por conta de outrem, com a «promessa», não só de mais encargos na saúde, educação e outros serviços públicos essenciais, mas também com aumento dos impostos e novas «mexidas» na segurança social. Esta é a «promessa» decorrente da abertura de um novo procedimento de défice excessivo contra Portugal, decorrente da aplicação do Pacto de Estabilidade da União Europeia. Aliás, este tem sido o principal instrumento ao serviço da dita consolidação orçamental a soldo do mote ideológico neoliberal «menos Estado, melhor Estado».

UM POUCO DE HISTÓRIA…

Mas para compreendemos a presente ofensiva, precisamos de recuar umas décadas, para uma época em que o sistema capitalista respondeu com a necessidade de «mais Estado», nomeadamente face à Grande Depressão dos anos 30. Estes foram os tempos do New Deal nos Estados Unidos e do [início] do paradigma keynesiano, para tentar salvar o capitalismo das suas contradições e limites. Contudo, o «interregno» da crise do sistema só veio a ser conseguido com a segunda guerra mundial. As condições objectivas que se geraram da reconstrução do pós-guerra implicaram um período de expansão e de retoma da acumulação capitalista.

Quer por via das necessidades de investimento para a reanimação económica e desenvolvimento industrial, quer por via das importantes conquistas sociais obtidas pela luta dos trabalhadores, num contexto em que a correlação de forças entre capital e trabalho tinha tido uma alteração substancial, em grande medida devida à expansão do bloco socialista a nível mundial, o peso do Estado na economia cresceu, ganhando novas competências sociais e redistributivas, nomeadamente com o desenvolvimento da Segurança Social – o Estado Providência.

O desenvolvimento dos serviços e mercados públicos acarretou um aumento da administração pública nos países capitalistas mais avançados, com o respectivo aumento dos funcionários do Estado. O sindicalismo desenvolvia-se com a correlação de forças e ganhava fortes alicerces nos vários ramos da administração pública. Os funcionários públicos, por via da luta, tornavam-se progressivamente a «bitola» para todos os trabalhadores, do ponto de vista de direitos laborais e sociais e dos níveis salariais conquistados no centro do sistema capitalista mundial.

Mas o «interregno da crise» chegaria ao fim com o dissipar das condições do pós-guerra, num contexto de retoma e expansão da capacidade produtiva da Alemanha e do Japão. Os elementos de crise do sistema encontravam-se já em gestação no final dos anos 60 e vieram a tornar-se visíveis com o denominado primeiro «Choque Petrolífero» no início dos anos 70. O retorno visível da crise viria a marcar a substituição do «contrato fordista» e do paradigma keynesiano, que caracterizou o desenvolvimento do sistema capitalista até então, pelo paradigma neoclássico/neoliberal.

O sistema respondeu à crise da maneira clássica, pela destruição de uma massa de forças produtivas, ou seja, pelo aumento do desemprego, e pela exploração de novos mercados ou melhor aproveitamento de mercados já existentes. A liberalização dos movimentos de capitais e a internacionalização da produção, decorrência do fim do sistema monetário internacional do pós-guerra, aumentou o nível de chantagem sobre os trabalhadores para concessões a nível salarial e das condições de trabalho, a deslocalização da produção tornava-se um novo elemento de pressão sobre os trabalhadores a par do forte aumento do desemprego então verificado, que veio a ganhar um cariz estrutural, aumentando o seu patamar em cada novo episódio de crise nas últimas quatro décadas.

É deste caldo que se desenvolve a resposta liberal e conservadora nos anos 80, Reagan/Thatcher, tendo como principal objectivo contrariar a tendência de queda das taxas de lucro. Esta resposta marcou uma viragem na correlação de forças entre o trabalho e capital, com o desemprego a servir de compressor dos níveis salariais e ser arma estratégica na inversão progressiva dos direitos laborais e sociais conquistados no pós-guerra, com a máxima hoje tão presente que «o que importa é ter emprego». Esta resposta liberal irá ser sistematizada mais tarde no chamado consenso de Washington, baseado em quatro princípios que vieram a tornar-se na «cartilha» das opções de política económica da maior parte dos governos ao nível mundial nos últimos 20 anos, todos contribuindo entre si para o aumento da taxa de exploração do trabalho: estabilidade dos preços, consolidação orçamental, desregulamentação dos mercados e liberalização do comércio internacional. Princípios que devem ser «traduzidos» para o seu verdadeiro sentido.

O primeiro, a estabilidade dos preços, promove a moderação salarial, nomeadamente que as taxas de crescimento dos salários reais sejam inferiores às da produtividade do trabalho, com o objectivo de garantir a transferência dos ganhos de produtividade do trabalho para o patronato. Ao que acresce, a criação das condições para promover a inflação dos activos financeiros, contribuindo também para criar um quadro de redução das taxas de juros para ajudar a refinanciar o capital, com vista a aumentar as taxas de lucro.

O segundo, a consolidação orçamental, contribui para a promoção de uma política de privatizações dos principais serviços e mercados públicos, não só no domínio dos transportes (incluindo os transportes colectivos urbanos), das comunicações e da energia, mas também dos mercados «apetecíveis» da saúde e da educação, a par da disponibilização dos importantes volumes dos sistemas de pensões para o financiamento do capital no «casino» dos mercados financeiros, entregando-os progressivamente a lógicas de rentabilização privada. Ao que acresce, o reforço da moderação salarial por via da compressão dos salários reais dos funcionários públicos (logo reduzindo a referência salarial para todos os trabalhadores) e a criação de um quadro propício à redução da carga fiscal sobre o capital.

O terceiro, a desregulamentação dos mercados, para além de contribuir para a promoção da «libertina» circulação de bens, serviços e capitais, visa a desregulamentação dos mercados de trabalho, com vista a criar por todos os meios as condições para a aumentar a intensidade do consumo hora da força de trabalho e, por essa via, extrair mais mais-valias, absolutas e relativas. Propósito que se pode depreender hoje pelo conceito de «Flexigurança» tão em voga a nível Europeu e que foi fonte de inspiração das reformas laborais levadas a cabo pelos diversos Estados-membros da União Europeia, das quais os nosso(s) código(s) do trabalho são exemplo (Bagão Félix & Vieira da Silva). Conceito cuja operacionalização se traduz em garantir ao patronato a utilização da mão-de-obra como, onde, quando e por quanto tempo quiser, assumindo os Estados os custos de rotatividade da mão-de-obra. Termo que veio a ser redescoberto pelos sindicatos dinamarqueses, para «esconder» novas cedências ao patronato, mas que já tinha como «autor» a Mesa Redonda dos Industriais, conclave das grandes multinacionais europeias. Num contexto de ataque à contratação colectiva e aos sindicatos.

O quarto, a liberalização do comércio internacional, é também uma pré-condição para o embaratecimento da reprodução da força de trabalho e, por isso, mais um factor que contribui para a moderação salarial.

Estes princípios gerais do consenso Washington geraram instrumentos concretos ao nível da União Europeia – a criação do Euro e do Banco Central Europeu, o Pacto de Estabilidade e a Estratégia de Lisboa – e estão corporizados no Tratado de Lisboa, cuja entrada em vigor ocorreu no dia 1 de Dezembro de 2009 (não se pode deixar de assinalar, que este dia comemorativo da restauração da nossa independência face a Espanha, venha a ser também o da entrega da nossa independência ao directório que comanda a União Europeia).

Este é o enquadramento do ataque aos funcionários públicos, ao serviço público e às funções sociais do Estado. Um ataque com um cariz estratégico e operacional. Reduzir salários e direitos da função pública, significa contribuir para a redução de salários e direitos de todos os trabalhadores. A título de exemplo, ao nível nacional, a redução da compensação salarial na função pública entre 2005-2009 (-0,5%/ano) [2], contribuiu para a desaceleração da compensação salarial total (1,4%/ano). As alterações do regime de trabalho da função pública antecederam as reformas do(s) código(s) do trabalho e sua assimilação, o mesmo aconteceu ao nível da reforma da segurança social. Ao que acresce, que a redução do número de efectivos da função pública é também um ataque à prestação do serviço público, que «justifica» lógicas de externalização dos serviços a privados, por via da subcontratação ou concessão, e de concentração dos serviços, não só ao nível da administração pública central, como da local. Estão assim em causa os direitos fundamentais de todos. Por isso, a luta da função pública é uma luta que diz respeito a todos.

OS CINCO ANOS DE GOVERNO SÓCRATES
- A INTENSIFICAÇÃO DA EXPLORAÇÃO DO TRABALHO

Importa, assim, fazer um breve parêntesis de enquadramento nacional, nomeadamente dos últimos cinco anos de maioria absoluta do Governo PS/Sócrates, tendo em conta que estes foram anos de forte ataque aos funcionários públicos, com o PRACE e o sistema de mobilidade especial com vista a redução de efectivos (menos cerca de 60 mil funcionários neste período e cerca de 4 mil na mobilidade), com a revisão do sistema de carreiras e remunerações, com o sistema de avaliação (com vista a obter poupanças na massa salarial, através do impedimento de facto de progressão na «carreira» para a grande maioria dos funcionários) e com a redução da compensação salarial real (entre 2006 e 2008, uma redução da compensação salarial acumulada de 8,3%).

Mas não só, estes anos foram marcados com um dos maiores ataques aos direitos dos trabalhadores em geral, não só por via da revisão do código do trabalho, como também por um forte aumento da exploração por via salarial. Em 2007, o peso dos salários no produto desceu para o valor mais baixo desde 1994, com a compensação salarial real a estagnar, os custos unitários salariais reais a reduzirem-se 1,5%, garantido uma transferência de 89% dos ganhos de produtividade do trabalho para o patronato. Os lucros tiveram um aumento de 16,8%.

O grande objectivo da passada legislatura, antes da «crise», foi o cumprimento do critério do défice (3% do PIB) imposto pelo Pacto de Estabilidade, os «míticos» 2,7% do PIB de défice público obtidos em 2007, e que as previsões apontam para a sua «evaporação» num défice de 8% (aponta-se mesmo para 9%!?) do PIB em 2009. Este objectivo depois transformou-se numa falácia utilizada pelo governo PS, segundo a qual sem este esforço na redução do défice não haveria margem para vencer a crise, a que se juntou outra falácia que tudo ia nos «melhores dos mundos», mas depois veio a crise internacional.

Os «míticos» 2,7% foram obtidos à conta de uma redução média anual de 8,2% no investimento público e de 1,6% na compensação salarial da função pública entre 2005 e 2007, para além de uma redução acumulada do consumo público de 1,4% entre 2006 e 2007, tudo contribuindo negativamente para o crescimento do PIB no período. Por isso fica a questão, se esta obsessão do défice não terá contribuindo para a profundidade da crise e não o contrário, para além de outras questões sociais que se podem levantar ao nível das funções sociais do Estado e das desigualdades na distribuição e repartição do rendimento nacional.

Para além disso, os principais indicadores económicos tiveram desempenhos relativamente fracos, tendo o fraco crescimento económico neste período tido uma indução externa por via das exportações, que mostra a nossa dependência da Alemanha e do cluster automóvel (em 2006, tivemos mesmo uma «recessão» dos activos nacionais, com uma redução do RNB de 0,3%). Nestes últimos cinco anos, o PIB por habitante estagnou, o desemprego aumentou a uma média anual de quase 7%, continuamos a nossa divergência com a União Europeia, aumentamos a nossa dependência externa (o nosso défice acumulado da balança de transacções correntes é de cerca de 84 mil milhões de euros) e o nosso RNB reduziu-se (-0,2%/ano). Este é um curto retrato da realidade da economia nacional e o balanço de cinco anos de governação PS/Sócrates.

O ATAQUE AOS SERVIÇOS PÚBLICOS

O que já foi exposto, mostra o contexto das apelidadas políticas de «modernização da administração pública» que foram seguidas em diferentes graus por todos os países capitalistas mais avançados, promovidas no espaço da União Europeia por via da Estratégia de Lisboa e dos seus Programas Nacionais de Acção que controlam a implementação nos diversos Estados-membros, do qual o PNACE 2005-2008 é exemplo.

A própria OCDE tem um grupo de trabalho para o emprego e «governança pública» nesse sentido, tentando garantir as «melhores práticas» no sentido de uma função pública «moderna», gerida por objectivos – à «boa maneira empresarial», com o pretenso objectivo de garantir a qualidade dos serviços públicos.

A «talhe de foice», importa lembrar que os apelidados serviços públicos, já desde 1996 na União Europeia sofreram uma transmutação para Serviços de Interesse Geral ou Serviços Económicos de Interesse Geral. Este eufemismo ideologicamente marcado, também inscrito no Tratado de Lisboa, visa sobretudo vender a noção que o prestador do serviço público não tem que ser o Estado, aliás o Estado deve ficar com a função de facilitador e financiador do serviço, à conta do preconceito que os privados funcionam de forma mais eficiente e barata. Preconceito que mais não é que uma posição ideológica. Este eufemismo tenta ainda separar os serviços com interesse económico, leia-se com interesse mercantil, daqueles que não o tenham. A OCDE vai ainda mais longe e tenta encontrar, neste âmbito, avaliadores dos custos de produção do serviço público.

Ao nível nacional, esta medição do impacto da qualidade e da eficiência do serviço público, a avaliação do impacto do PRACE, a avaliação das concessões a privados (por exemplo, as concessões do abastecimento de água ou dos serviços de limpeza urbanos) e até mesmo a sistematização do número e consequências dos vários encerramentos de postos de correios, centros de saúde, urgências, esquadras, repartições das finanças, escolas do ensino básico, consulados, maternidades, entre outros, esbarra sempre com as dificuldades na obtenção de números oficiais e por informações empíricas e avulsas, mas sobretudo por uma multiplicidade de situações a analisar, que vão das SCUT às Taxas Moderadoras, ao transporte colectivo urbano ao já enunciado encerramento de serviços. Isto apesar da informação que decorre do forte desenvolvimento dos movimentos dos utentes e a sua luta a nível local, regional e nacional, assim como da luta sindical.

Contudo, da leitura de um documento de trabalho da OCDE sobre «Governança Pública» [3], deparei-me com uma avaliação do processo de reforma da administração pública contida no PRACE, cujo objectivo seria de (aliás, também inscrito no PNACE 2005-2008) promover o desenvolvimento económico e a qualidade dos serviços públicos. Através de que medidas? “Redução do número de serviços públicos de administração directa” do Estado e dos recursos públicos a eles atribuídos, nomeadamente “o número de funcionários públicos” a ele adstritos. Isto só pode fazer sentido se o objectivo é o de reduzir despesa pública «sem olhar a quê», mas não se percebe em que é que isto contribui para a qualidade do serviço público. A desqualificação dos serviços, pela desqualificação dos recursos disponibilizados, meios e funcionários, é sempre o primeiro passo de justificação para a privatização ou mesmo encerramento do serviço.

Depois o princípio da qualidade pela concentração, que tem levado ao encerramento de diversos serviços, também é em si falacioso, mais uma vez pode contribuir para a redução da despesa pública, mas não é evidente à priori em que é que contribui para a qualidade do serviço. Desde logo a questão da proximidade do «utente», logo a sua acessibilidade e custos dela decorrentes, é também em si um critério claro de qualidade. Mas também os critérios de política económica ao nível do desenvolvimento regional, com as inúmeras assimetrias inter-regionais que existem, nomeadamente a questão litoral/interior e/ou urbano/rural.

O encerramento de serviços implica na grande maioria dos casos um contributo para acelerar a desertificação de uma determinada localidade ou região. Por outro lado, questões de eficiência e qualidade muitas vezes foram levantadas para justificar o encerramento de centros de saúde, maternidades ou urgências, ou noutros casos, a relação custo/benefício na manutenção de um determinado serviço, quando logo após o encerramento o serviço passa a ser garantido por privados. A questão das maternidades é por demais evidente. Os critérios aplicados para o encerramento das maternidades públicas, nomeadamente o de efectuar 1500 partos/ano, justificou mais negócios para os privados que assumiram o seu papel. Uma avaliação independente de 26 maternidades privadas, revelou que apenas duas delas obedeciam a critério semelhante. A qualidade dos serviços parece assim só ter relevância para o sector público.

Também não se percebe, em que é que a redução dos direitos e níveis salariais dos funcionários públicos contribui para a melhoria do serviço público. No documento de trabalho anteriormente citado, o autor afirma a necessidade dos funcionários públicos terem que interiorizar as mudanças e os novos critérios empresariais, para logo se congratular com o papel da comunicação social e das associações empresariais no apoio às reformas da administração pública em curso, nomeadamente por parte dos empresários do “Compromisso Portugal”. Percebe-se porquê.

Todos os argumentos voltam aos preceitos ideológicos já identificados. Um exemplo que importa referir é do Ministério da Agricultura e o seu anterior titular da pasta, Jaime Silva. Em prol de uma visão que é melhor importar que produzir e da inexistência de uma verdadeira política agrícola nacional, num sector que é moeda de troca da União Europeia nas negociações de liberalização do comércio internacional no âmbito da OMC, tem-se efectuado uma política gradual de abandono do sector agrícola e que tem uma tradução ao nível da administração central, desde logo na redução do número de efectivos do Ministério da Agricultura, onde mais de 1.800 funcionários passaram para o regime de mobilidade especial. Onde fica o direito dos agricultores à assistência técnica do Estado? E o direito a aceder às ajudas públicas no âmbito da Política Agrícola Comum?

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O ataque à função pública e aos serviços públicos tem uma justificação ideológica e serve um propósito claro na resposta do capitalismo à crise que atravessa. Este ataque irá intensificar-se nos próximos anos. Na senda de manutenção das taxas de lucro, o capital tudo fará para arranjar novas formas de intensificar a exploração do trabalho, reduzir os seus custos de financiamento e melhorar a exploração dos mercados, mercantilizando todas as esferas da vida humana. O paulatino desmembramento e privatização dos serviços públicos, em áreas tão fundamentais como a saúde e a educação, é um ataque a direitos fundamentais tão arduamente conquistados pelos trabalhadores no passado.

Identificar os mecanismos de exploração que estão inerentes ao sistema capitalista é um primeiro passo para a tomada de consciência das causas das desigualdades sociais existentes. A luta por melhores salários e pensões, pela redução do horário de trabalho e direito ao tempo livre, por um emprego com direitos, por mais e melhores serviços públicos, tem que ser a resposta dos trabalhadores à ofensiva que se avizinha, com unidade e firmeza na acção.

Notas:
[1] Este artigo é uma adaptação de uma intervenção no debate sobre a administração pública, “Alterações ao Regime de Trabalho: consequências nos serviços, trabalhadores e utentes populações”, promovido pela União dos Sindicatos do Porto, no passado, dia 26 de Novembro de 2009.
[2] Todos os valores apresentados no presente artigo tem por base cálculos próprios extraídos da base de dados macroeconómica da União Europeia AMECO, tendo em conta a sua actualização com as previsões económicas de Outono, publicadas a 4 de Novembro de 2009.
[3] Managing Change in OECD Governments, an introductory framework, Óscar Melchor, Working Papers on Public Governance No. 12, 2008

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