Sanções e Guerra na Península Coreana

O recente acordo entre a Coreia do Norte e os EUA (previsto e defendido na parte final do texto) não retira actualidade à informação contida neste artigo, datado de 17 de Janeiro último. Os EUA, ocupados na procura de uma saída que disfarce o inevitável reconhecimento da sua derrota no Iraque e a impossibilidade de lançarem agora uma nova frente de guerra, procuraram uma solução que permitisse disfarçar a sua impossibilidade de iniciar, agora, uma nova guerra.

O risco de Guerra na península coreana permanece alto e o governo dos EUA está a elevá-lo ao abrir uma frente económica. Em Setembro de 2005, um dia após as negociações regionais que conduziram a um acordo com vista a baixar a tensão entre a Coreia do Norte e os EUA, o governo dos EUA acusaram a Coreia do Norte de ter falsificado 100 biliões de dólares. Considerando este alegado acção Norte Coreana como um ataque directo à soberania americana e tecnicamente um acto de guerra, Washington impôs uma infindável rede de restrições financeiras ao país.

Esta campanha económica, que se alargou e intensificou após o lançamento de mísseis em Julho e os testes nucleares em Outubro de 2006, é a mais recente tentativa para isolar e enfraquecer a República Democrática Popular da Coreia (RPDC). As acusações enquadram-se num conjunto de acções que têm conseguido, até agora, travar os passos dados em direcção à paz na península Coreana. Na mais recente sessão de Conversações dos 6 Países, em Dezembro, as restrições provaram ser o maior obstáculo no caminho para se alcançar um acordo. As tensões geradas pelas restrições já estão a alimentar uma nova corrida armamentista no Leste Asiático e elevando os custos sociais para os coreanos, especialmente no Norte. A campanha económica, se não for resolvida, poderá levar a um nível de tensão mais alto nos próximos meses.

A ameaça económica lançada por Washington em 2005 e reforçada pela ONU em 2006, levanta questões em relação à sua oportunidade, escalada da ameaça, moralidade e eficácia. Sem que novas sessões de conversações estejam agendadas, a linha dura da abordagem económica à Coreia do Norte tem constituído um contraproducente afastamento em relação aos problemas mais prementes da desnuclearização e normalização diplomática. As restrições e sanções têm de facto funcionado como um obstáculo ao regresso da Coreia do Norte à mesa das negociações e tornaram-se num travão às negociações. Lançada como uma alternativa à pressão militar para forçar uma mudança de regime, a campanha económica provou ser contraproducente quando a RPDC respondeu com o lançamento de mísseis e testes nucleares. Por último, esta abordagem económica contraria os esforços norte-coreanos no sentido de reformas e de maior abertura, processo que muitos sustentam que deve ser apoiado, tanto por motivos morais como estratégicos.

Reaproximação impedida

Motivada pelas consequências económicas negativas da perda dos seus parceiros de comércio do bloco soviético e de uma sequência de terríveis tempestades e secas, a Coreia do Norte vem activamente procurando normalizar as relações com os EUA há mais de uma década. Esta aproximação envolveria, a nível económico, a remoção das sanções que Washington tem mantido contra Pyongyang há mais de cinquenta anos (embora algumas tenham sido levantadas parcialmente pelo governo de Clinton) bem como o apoio dos EUA à admissão da Coreia do Norte em instituições multilaterais (o que Washington tem até agora impedido).

A Coreia do Norte descobriu que há apenas uma coisa que pode obrigar os EUA a sentarem-se à mesa das negociações: os receios de Washington em relação ao seu programa nuclear. Assim, de forma decidida, o governo norte-coreano jogou a sua carta nuclear. O Acordo Quadro de 1994, que pôs termo à primeira crise nuclear da península, representou um início limitado mas promissor de melhores relações. A RPDC prometeu congelar e desmantelar o seu programa nuclear (baseado em grafite). Em troca, o governo norte-americano concordou em fornecer novos e menos ameaçadores reactores baseados em água leve, pôr fim ao embargo e normalizar as relações.

Infelizmente, os EUA nunca cumpriram completamente com o seu compromisso. Acreditando que as dificuldades económicas levariam à queda do governo norte-coreano, a administração Clinton fez poucos esforços para vencer a oposição de um Congresso hostil à normalização ou para assegurar a construção dos novos reactores dentro dos prazos acordados. Embora o governo norte-coreano parecesse mais empenhado em cumprir o acordo, também ele colocou obstáculos à construção dos novos reactores e, possivelmente, ensaiou passos na direcção de um programa nuclear alternativo. Além disso, e graças em parte aos esforços da Coreia do Sul – e em particular ao histórico encontro entre o presidente sul-coreano Kim Dae Jung e o presidente norte-coreano Kim Jong Il em Pyongyang em Junho de 2000, seguido quatro meses mais tarde pela visita da secretária de estado americana Madeleine Albright a Pyongyang – uma real melhoria das relações USA – RPDC parecia possível.

A actual administração dos EUA, porém, tudo fez para sabotar estes promissores progressos. Ainda antes de tomar posse, George W. Bush anunciou a sua oposição ao Acordo Quadro. Em 2001, quando assumiu a presidência, criticou publicamente Kim Dae Jung pelos seus esforços no sentido da reconciliação e declarou a sua determinação em derrubar o governo da RPDC. No seu discurso sobre o Estado da Nação em Janeiro de 2002, Bush declarou que a Coreia do Norte era um membro do “eixo do mal”.

Em Outubro de 2002, brandindo a sua estratégia de mudança de regime, Washington acusou a Coreia do Norte de tentar obter a arma nuclear com base num programa secreto de urânio altamente enriquecido (HEU) em violação do Acordo Quadro. A Coreia do Norte refutou esta acusação, da qual os Estados Unidos nunca apresentaram qualquer evidência satisfatória para outros estados da região. Mesmo que tal programa exista, é provável que tenha sido a um nível rudimentar, muito longe da actual capacidade de produção das instalações de plutónio da Coreia do Norte. Fosse como fosse, a acusação de HEU serviu como pretexto à administração Bush para formalmente pôr termo à sua participação no Acordo Quadro, a qual, segundo a administração dos EUA, estava a contribuir para a manutenção do regime do Norte. Em resposta a esta decisão americana, a Coreia retirou-se do tratado de não-proliferação e repôs em marcha o seu programa nuclear.

Receando as consequências desta constante escalada de tensão, o governo Chinês tudo fez para hospedar as Conversações dos 6 Países que começaram em Agosto de 2003 e envolveram a RPC, Coreia do Sul, Coreia do Norte, USA, Japão e Rússia. As conversações foram bloqueadas pela recusa dos EUA em estabelecer negociações directas e extensivas com a Coreia do Norte. Só depois de os Chineses terem ameaçado que publicamente responsabilizariam os EUA pelo fracasso das acções diplomáticas é que um acordo foi finalmente assinado em 19 de Setembro de 2005. Este acordo propunha um processo no qual a Coreia do Norte congelaria e progressivamente abandonaria o seu programa nuclear em troca do fornecimento, pelos EUA, de um reactor que não permitia a proliferação (proliferation resistant reactor) e da normalização das relações. Este processo teve morte súbita quando os EUA decidiram designar um banco da cidade chinesa de Macau como um “foco principal de lavagem de dinheiro”.

Restrições e Negociações

Em Setembro de 2005, o Departamento do Tesouro designou o Banco Delta Ásia (BDA) de Macau de “conduta suspeita”, por alegada falsificação de 100 biliões de dólares, as “super notas” que a Coreia do Norte estava alegadamente a produzir. Em resposta, o banco de Macau congelou as contas norte-coreanas. O calendário era suspeito. Os receios dos EUA em relação à falsificação de notas remonta a 1989. Durante muitos anos, de facto, funcionários do governo norte-americano consideraram que o Irão estava por detrás da falsificação e alguns especialistas duvidam da capacidade da Coreia do Note para imprimir as tais super notas. Uma vez mais, e à semelhança do programa HEU (Urânio Altamente Enriquecido), a ameaça parece irrisória quando comparada com os riscos muito maiores da proliferação nuclear. De acordo com o Departamento do Tesouro, o valor total das notas falsificadas é de 50 milhões de dólares.

Apesar de tudo, o Departamento do Tesouro encorajou outros países a imitarem os EUA e a congelarem as contas bancárias norte-coreanas no estrangeiro, o que constituiu, de facto, uma tentativa para cortar os fluxos monetários de e para a Coreia do Norte. Como disse o Subsecretário do Tesouro Stuart Levey, “os EUA continuam a encorajar as instituições financeiras a ponderar cuidadosamente o risco de manter quaisquer contas relacionadas com a Coreia do Norte”. Levey acrescentou que era impossível distinguir entre as transações lícitas e ilícitas da Coreia do Norte, o que colocou sob suspeita todas transacções da Coreia do Norte com o mundo exterior. Embora não seja claro quantos países adoptaram estas restrições às transacções financeiras com Pyongyang, sabe-se por exemplo que Tokyo está a limitar as transacções económicas com Pyiongyang e proibiu os navios norte-coreanos de entrar nos seus portos. Também a China impôs restrições aos seus bancos que têm negócios com a Coreia do Norte.

Não há evidência de que as restrições financeiras tenham, até agora, afectado as transacções económicas globais da Coreia do Norte com o exterior. Porém, os 24 milhões de dólares congelados pelo BDA tornaram-se num obstáculo aos esforços para reduzir as tensões na península coreana e para melhorar as relações entre os EUA e a RPDC. Pyongyang recusa-se agora a cumprir o acordo de 19 de Setembro porque encara as medidas tomadas por Washington – consideradas “designações” por Washington porque se aplicam a um banco e não a um país, e consideradas “sanções” por Pyongyang por causa do seu impacto global – como contrariando a essência do acordo alcançado. Naquele acordo, Pyongyang comprometeu-se a “abdicar de todas as armas nucleares e programas nucleares em curso” em troca da aceitação por Washington de que os EUA e a Coreia do Norte iriam reciprocamente “respeitar a soberania da outra parte, co-existir pacificamente e dar passos para normalizar as relações”. Aos olhos de Pyongyang, as sanções financeiras violam o seu direito soberano de estabelecer transacções legais, levantam dúvidas acerca da vontade de Washington de coexistir pacificamente e representam um afastamento da normalização das relações.

Auditores financeiros dos EUA analisaram durante mais de um ano os registos confiscados ao BDA sem terem produzido uma única acusação formal. Discussões bilaterais entre funcionários do Departamento do Tesouro e negociadores norte-coreanos, à margem da ronda de conversações de Dezembro dos 6 Países, também não trouxeram nada de novo.

Alguns comentadores sugeriram que o Departamento do Tesouro liberte as contas do BDA não suspeitas de envolvimento em actividades ilegais. Os norte-coreanos ofereceram-se para colaborar com as autoridades americanas para dissipar ou aliviar os receios americanos. O silêncio da administração Bush face a estas propostas faz avolumar as suspeitas de que ela se opõe a quaisquer negociações substanciais com Pyongyang. Além disso, a sua recusa em responder deu a Pyongyang um bom motivo para prosseguir com a produção nuclear.

Sanções e guerra

Após o teste de um míssil da Coreia do Norte em Julho e do teste nuclear em Outubro, os EUA e o Japão forçaram resoluções da ONU condenando Pyongyang e apelando a sanções económicas explícitas. A resolução de Julho centrava-se na limitação do programa de mísseis da Coreia do Norte. A resolução de Outubro, de muito maior alcance, teve por objectivo impedir todas as transacções da Coreia do Norte que possam ter ligação com a produção e distribuição de armas de destruição em massa (WMD).

O aspecto politicamente mais gravoso das sanções refere-se à regulação das trocas comerciais de e para a Coreia do Norte e que por alguma forma se possam relacionar com WMD. O principal instrumento para aplicar este embargo comercial – primeiramente, as inspecções às cargas da Coreia do Norte – é a “Iniciativa de Segurança contra a Proliferação” (PSI). Inicialmente anunciada pelo presidente Bush em 2003, a PSI é anunciada como um instrumento chave contra a proliferação. A iniciativa contempla o uso de meios militares, sob eufemismos como “interdição” e “defesa activa”, para impedir o desenvolvimento ou proliferação de armas e materiais nucleares. Esta confiança no uso de meios militares deriva da “Estratégia Nacional de Combate às Armas de Destruição Massiva” de 2002 que estipula que os EUA devem munir-se com as capacidades, incluindo com “medidas preventivas”, para “prevenir o movimento de WMD” e “para detectar e destruir WDM adversárias antes que estas possam ser usadas”. A PSI cresceu em quantidade de membros e em âmbito de operações. Alguns países membros já agendaram exercícios militares para simular o uso de navios de guerra na intersecção, abordagem e captura de navios suspeitos de transportar WMD no alto mar. Esta utilização de forças militares choca com a opinião de vários especialistas de direito internacional que vêem nela uma violação da liberdade de movimento no alto mar, tal como institucionalizada na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.

Se aplicada a navios da Coreia do Norte, além disso, a PSI corre o risco de pôr em marcha uma confrontação militar. Pyongyang fez já saber que consideraria uma tal aplicação de sanções como um acto de guerra, o que é consistente com a leitura consensual da lei internacional. Conscientes dos perigos, Seoul e Pequim têm-se recusado a aderir à PSI.

Sanções e moralidade

Os que apelam à aplicação de sanções baseiam-se em fundamentos morais, argumentando que a Coreia do Norte desafiou as normas internacionais relativas a armas nucleares ao abandonar o NPT em 2003 e dando passos apressadamente em direcção ao teste nuclear. Além disso, é também acusada de falsificar moeda norte-americana, vender largas quantidades de narcóticos e lavar dinheiro de vários negócios ilícitos através de diversas instituições financeiras. E o seu registo de direitos humanos, segundo a Amnistia Internacional, a Human Rights Watch e o Relator Especial da Nações Unidas Vitit Muntabhorn entre outros, é desanimador.

Organizações da sociedade civil recordam Burma e a África do Sul como casos em que o apelo às sanções tinha uma base moral comparável. Porém, e apesar de algumas semelhanças, a situação interna na Coreia do Norte difere substancialmente da de Burma e da África do Sul do apartheid. Em primeiro lugar, nenhum grupo no interior da Coreia do Norte apoia as sanções, ao contrário do que sucedia com o Congresso Nacional Africano na África do Sul e da Liga Nacional Para a Democracia em Burma, organizações que viam as sanções como um reforço das suas respectivas lutas domésticas por transformações democráticas. Ou seja, no caso de as sanções conduzirem a uma mudança de regime na Coreia do Norte, nenhum movimento doméstico viável estaria em condições de dar um novo rumo político ao país. A instituição que mais provavelmente tomaria conta do poder, os militares, dificilmente teriam uma abordagem diferente em relação ao problema nuclear e aos direitos humanos. A Coreia do Sul, por seu lado, rejeitou o cenário da “absorção”, em parte por causa dos custos envolvidos e em parte para facilitar uma reconciliação inter-coreana mais humana e mais estável.

O comportamento de Washington nos anos recentes também minou o argumento de que as sanções são a resposta apropriada após repetidas tentativas falhadas para atingir uma solução negociada para a crise actual. Nos últimos seis anos, pelo menos, Washington recusou-se a optar pela via mais óbvia e provavelmente mais produtiva – a das negociações directas com Pyongyang. Além disso, a insistência de Washington em manter a opção do “primeiro golpe” e em desenvolver novas armas nucleares, em particular, não só minou a sua posição moral como também deu a Pyongyang uma justificação adicional para o seu próprio programa nuclear.

E, talvez mais importante, por causa do risco acrescido de guerra na, e à volta da, península coreana, as sanções são um instrumento não só ineficaz mas também perigoso. Enquanto que a situação dos direitos humanos na Coreia é deplorável, uma guerra na península coreana, com centenas de milhares de mortos nos primeiros meses do conflito, seria um desastre de muito maior magnitude.

Irão as sanções funcionar?

Uma consideração final sobre a eficácia das sanções. Também sob o ponto de vista da eficácia, as sanções falham o teste. A Coreia do Norte tem a sua própria capacidade de produzir armas nucleares e mísseis, pelo que cercar o país não vai necessariamente eliminar estes programas. De igual modo, as sanções não conseguiram o empenhamento dos vários actores. A China, em particular, está relutante em policiar a sua fronteira com a Coreia do Norte a um ponto tal que impeça o fluxo de mercadorias proscritas. A Coreia do Sul não está interessada em proibir os navios da Coreia do Norte. Os EUA, entretanto, pretendem que as sanções decretadas pela ONU em Outubro aplicam-se a todas as actividades que alegadamente podem financiar a produção de WMD, incluindo a lavagem de dinheiro, a falsificação de moeda e o tráfego de droga, posição que não é consistente com o texto da resolução nem universalmente aceite pelos signatários.

Igualmente problemático é o facto de que as sanções são “tudo ou nada”. Elas não oferecem à Coreia do Norte quaisquer incentivos para se empenhar no processo negocial ou para cumprir com as exigências das resoluções. Como escreve o especialista em sanções David Cortright, “as sanções são mais eficazes quando combinadas com incentivos, como parte de uma «diplomacia de pau e cenoura» desenhada para resolver um conflito e promover uma solução negociada”.

Em resumo, é improvável que as sanções consigam forçar a Coreia do Norte a aceitar um acordo ao qual se opõe, ou a um colapso do regime. De facto, no caso da Coreia do Norte, conclui o economista Ruediger Frank, as sanções não só têm um alto custo para os participantes como também contrariam os próprios processos de reforma económica e democratização que os países que as impõem presumivelmente pretendem encorajar.

E a seguir?

Embora tenham, em certa medida, algum apoio da comunidade internacional, as sanções impostas à Coreia do Norte apenas “deitam combustível na fogueira”. Além disso, elas seguem um inquietante modelo de “não-diplomacia” de Washington em relação a Pyongyang. A campanha económica iniciada em 2005 empurrou a Coreia do Norte para uma aceleração do seu programa nuclear. As recentes sanções, se implementadas com interdição naval, aumentam o risco de guerra.

Claramente, é necessária uma mudança na política dos EUA. Mais especificamente, os EUA deveriam primeiro trabalhar com a China e com a Coreia do Norte para separar as actividades financeiras lícitas das ilícitas, de modo a que o BDA possa descongelar os fundos norte-coreanos que suportam as suas práticas legítimas. Em seguida, os EUA deveriam discutir, directamente com a Coreia do Norte, o melhor modo de assegurar a transparência na actividade financeira da Coreia do Norte. Para lidar com as recentes sanções, ambas as partes deveriam fazer concessões numa sequência do tipo “acção por acção” que remova o potencial que a interdição naval possui para fazer eclodir um conflito militar.

Por último, consciente da prioridade de evitar uma guerra na e à volta da Coreia e de acordo com os legítimos interesses de segurança tanto da Coreia do Norte como dos EUA, Washington deverá suspender a sua campanha económica contra, e empenhar-se em conversações bilaterais com, a Coreia do Norte, com vista à desnuclearização da península coreana e à normalização das relações. A normalização não é uma compensação, mas sim o quadro no qual os EUA e a Coreia do Norte podem lidar e resolver os seus problemas pendentes. Em resumo, a administração Bush e o novo Congresso de maioria Democrata podem, e devem, dar passos claros no sentido de assegurar que a situação no Nordeste Asiático não degenera no tipo de violência que continua a abalar o Médio Oriente.

17 de Janeiro de 2007

Tradução de Francisco Lopes Pereira

Gostaste do que leste?

Divulga o endereço deste texto e o de odiario.info entre os teus amigos e conhecidos